NAKON NAJAVE ZAJEDNIČKE GRADNJE HE NA DRINI RS-a I SRBIJE: Entitet ne smije raspolagati (preko)graničnim vodama, prof.dr. Larisa Velić i doc.dr. Enis Omerović

U vezi sa izjavom predstavnika Republike Srpske i Republike Srbije o zajedničkoj izgradnji hidroelektrana na rijeci Drini, razgovarali smo sa prof.dr. Larisom Velić, ekspertom za imovinsko pravne odnose i doc.dr. Enisom Omerovićem, ekspertom za međunarodno pravo.

0

BLICNEWS: Profesorice Velić, možete li nam objasiti šta je sporno kod izgradnje hidroenergetskog sistema “Gornja Drina”, te kakve posljedice ima zajednička izjava Srpske i Republike Srbije o izgradnji tri hidroelektrane na Drini?

Prije nego što se osvrnem na zajedničku izjavu Republike Srpske i Republike Srbije  o realizaciji projekta hidroenergetskog sistema “Gornja Drina”, napraviću kratak osvrt na dešavanja koja su tome prethodila.

Naime, Javno preduzeće Mješoviti holding „Elektroprivreda RS“ d.d. i Vlada RS su još 2016. godine sklopili ugovor o koncesiji za izgradnju i korištenje hidroelektrane „Buk Bijela“ (uzvodno uz Višegrad), a 2019. godine ugovore o koncesiji za izgradnju i korištenje hidroelektrane „Foča“ i hidroelektrane „Paunci“ (opština Foča). Riječ je, dakle, o izgradnji tri hidrocentrale u gornjem slivu rijeke Drine, rijeke koja predstavlja državnu granicu između Bosne i Hercegovine i Republike Srbije. Koncesija, tj. pravo na korištenje nacionalnog dobra za obavljanje privredne djelatnosti, je navedenom preduzeću data na period od 50 godina u skladu sa Zakonom o koncesijama Republike Srpske. Međutim, s obzirom da je riječ o izgradnji hidroelektrana na rijeci Drini, rijeci koja svojim tokom od oko 340 km protiče i kroz Federaciju Bosne i Hercegovine i kroz Republiku Srpsku, te rijeci koja kao što smo naveli jednim dijelom predstavljadržavnu granicu između Bosne i Hercegovine i Republike Srbije, postavlja se pitanje da li je Republika Srpska mogla samostalno djelovati i zašto se u ove postupke nije uključila Komisija za koncesije Bosne i Hercegovine koja postoji kao nezavisno regulatorno tijelo.

Dakle, prva koncesija je data prije četiri godine, a reakcije su uslijedile tek prije nekoliko dana i to još uvijek ne od strane Komisije koja je po svemu imala nadležnost i trebala da djeluje. Dodjela koncesije nije bila tajna s obzirom da surješanja o dodjeli koncesija za izgradnju i korištenje hidroelektrana objavljena u službenim glasnicima Republike Srpske, a Komisja za koncesije BiH ima sjedište upravo u Banja Luci. Zakonom o koncesijama BiH je izričito propisano da u slučaju zajedničke nadležnosti ili spora Bosne i Hercegovine i/ili Federacije Bosne i Hercegovine i/ili Republike Srpske i/ili Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine za dodjelu koncesija, nadležni organi usaglašavaju uvjete i oblik dodjele koncesije. Međutim, u vrijeme kada se sve to dešavalo niko nije reagovao, čak niVijeće ministara Bosne i Hercegovine koje donosi odluke o vrsti i predmetu koncesije, kao i obimu koncesija koje se dodjeljuju. Niko od nadležnih organa nije postavio pitanje da li jedan entitet može dodijeliti koncesiju na međunarodnoj rijeci Drini i samostalno crpiti korist od njenog potencijala. Ovim pitanjem se vjerovatno niko više ne bi ni bavio da nije došlo do potpisivanja već pomenute izjave o zajedničkom ulaganju između Republike Srbije i Republike Srpske. Ova ceremonija, ili bolje rečeno novinarski izvještaji koji su uslijedili nakon iste, su, čini se, “probudili” nadležne organe koji se tek sada počinju baviti ovim pitanjem i tek sada uviđaju propuste koji su napravljeni. Šta se naime desilo, Elektroprivreda Republike Srbije je otkupila udio u preduzeću Elektroprivreda RS i to 51 % uz saglasnost Vlade Republike Srpske. Time jepreduzeće u vlasništvu Vlade Republike Srbije postalo većinski vlasnik pomenutog preduzeća Elektroprivrede RS i, samim tim, koncesionar HE na rijeci Drini. Dakle, sada srbijansko preduzeće ima pravo da koristi rijeku Drinu, naravno u navedenom dijelu, u periodu od 50 godina i time indirektno pravo da upravlja našom prirodnom državnom granicom.

Promjena vlasničke strukture nekog preduzeća, dakle prenos kapitala s Javnog preduzeća Mješoviti holding „Elektroprivreda RS“ d.d. na “Elektroprivredu Republike Srbije”,ne može biti dovedena u pitanje, naravno ukoliko je do promjene došlo u skladu sa zakonom. Međutim, i dalje ostaje sporna sama dodjela koncesije.Ukoliko slijedimo praksu Ustavnog suda BiH, nesporno je da jedan entitet ne smije raspolagati (preko)graničnim vodama, a posebno ne vodama koje predstavljaju granicu između dvije države. Presude Ustavnog suda BiH idu u prilog tumačenju da vodama može isključivo raspolagati država, što bi u konkretnom slučaju značilo da bi se ovdje moglo tražiti poništenje ugovora o koncesiji. Presude Ustavnog suda BiH su dajući takvo tumačenje nadomjestile nedostatak zakonske regulacije u pogledu načina upravljanja općim i javnim dobrima.

Karakter same izjave date od predstavnika Srbije i RS neću komentarisati, jer mi nije poznat njen sadržaj niti njen pravni karakter. Ukoliko je riječ samo o „izjavi“ onda ona nema nikakvo pravno dejstvo, međutim, sasvim je moguće da ova „izjava“ustvari predstavlja ugovor, što bi se moglo zaključiti iz samog sadržaja. Ukoliko bi bilo riječ o ugovoru, onda isti također podliježe pravnoj provjeri.

BLICNEWS: Profesore Omeroviću, šta Vi mislite o ovoj saradnji Srbije i Republike Srpske i da li potpisivanje zajedničke izjave predsjednika vlada Srbije i Republike Srpske o realizaciji projekta Hidroenergetskog sistema “Gornja Drina” predstavlja povredu suvereniteta Bosne i Hercegovine?

Slijedom vijesti da su bosanskohercegovački entitet Republika Srpska i Republika Srbija usvojili zajedničku Izjavu o izgradnji Hidroenergetskog sistema “Gornja Drina”, na rijeci koja razdvaja teritorije dvije države koje još uvijek nisu sklopile međunarodni ugovor o državnoj granici, odnosno nisu još uvijek odredile graničnu crtu, osim što se od disolucije SFRJ i nastanka država sljednica primjenjuje načelo uti possidetis juris, držimo da je potrebno ovo protumačiti i sa međunarodnopravnog aspekta. Pod uvjetom da se ovaj svojevrsni Joint Statement ima smatrati kao međunarodni ugovor potrebno je cijeniti norme općega međunarodnoga prava ugovora, koje se u ovome dijelu nalaze u Bečkoj konvenciji o pravu ugovora iz 1969., ali i posegnuti za Zakonom o postupku zaključivanja i izvršavanja međunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine iz 2000.

U međunarodnome se pravu uvijek polazi od presumpcije da su subjekti međunarodnoga prava zapravo države i da samo one, u odnosu na svoje federalne jedinice, imaju sposobnost međunarodnoga ugovaranja. Uzima se da federalne jedinice, kao takve, nisu neovisne i suverene i da, shodno tome, nisu ovlaštene izlaziti „prema vani“ tj. izvan državne granice. Međutim, ukoliko ustavna i zakonska rješenja neke složene države, kakva je Bosna i Hercegovina, odnosno ukoliko međunarodnougovorna sposobnost proizilazi iz ustavne prakse federacije potvrđene kao pravo, otuda i federalna jedinica ima, istina u većini slučajeva iznimno ograničenu, ugovornu sposobnost s trećim suverenim državama, koja se ima shvatiti kao preuzimanje međunarodnih ugovornih obaveza u svoje ime i za svoje područje u jednoj saveznoj državi. Ovakva rješenja su nastala slijedom činjenice da međunarodno pravo ne sadrži normu koja bi zabranila članici federacije da bude opskrbljena ovlaštenjem sklapanja međunarodnoga ugovora. Primjeri su kantoni Švicarske Konfederacije te njemačke savezne države. S druge strane, postoje ustavi saveznih država koji ne dopuštaju federalnim jedinicama međunarodni ugovorni kapacitet, poput Sjedinjenih Američkih Država, Kanade, Australije.

U državama koje dozvoljavaju da i njezine niže razine vlasti sklapaju međunarodne ugovore, predviđeni su uglavnom određeni uvjeti koji se moraju ispuniti da bi se neki međunarodni ugovor doista mogao tako i nazivati, i da bi se na njega mogla primijeniti pravila, već pomenute, Bečke konvencije o pravu ugovora, a koja su danas postala izrazom općega običajnoga prava. Potonje praktički znači da ovaj međunarodnopravni dokument obavezuje i one države koje nisu njegove ugovorne stranke, ali po običajnoj osnovi.

Da bi neka federalna jedinica mogla sklopiti punovažan međunarodni ugovor, traži se da njezin ustav ne smije biti protivan saveznome ustavu, u smislu poštivanja nadležnosti. Ovo znači da federalna jedinica ne može sklapati dvostrani pravni posao s trećom državom iz isključive nadležnosti države. Prema članu III(2)(d) Ustava Bosne i Hercegovine, pristaje se na ovakvo rješenje s traženjem da entiteti moraju pribaviti suglasnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine: „Svaki entitet može također sklapati sporazume s državama i međunarodnim organizacijama uz suglasnost Parlamentarne skupštine.“ Pravni pisci smatraju da nema nikakve sumnje da suglasnost državnoga zakonodavnoga organa treba dati unaprijed. Slijedom ove ustavne odredbe, načinjen je i član 3. državnoga Zakona iz 2000., koji stipulira da „Parlamentarna skupština može zakonom predvidjeti da za određene vrste sporazuma takva suglasnost nije potrebna.“ No, postoji li uopće takav zakon koji bi nudio rješenje pro futuro?

Čak i da su entiteti suvereni na unutrašnjim vodama, poput rijeka i jezera, pa i onih međunarodnih, odnosno graničnih, kakva je rijeka Drina, a što nisu temeljem općega međunarodnoga prava, budući da rijeke i jezera pripadaju unutrašnjim vodama države, u nedostatku općega pravnoga akta koji bi za određene vrste ugovora predviđao drukčija rješenja, valjalo je u ovome slučaju pribaviti suglasnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine. A ovdje to nije učinjeno. Niti je zatražena.

U primjeru Bosne i Hercegovine vidimo da entiteti stoga imaju ograničenu djelatnu sposobnost u pogledu sklapanja međunarodnih ugovora s trećim državama. No, ponovimo, ako se predmetna Zajednička izjava, prema svojem tekstu, doista ima smatrati ugovorom, odnosno ako ne sadrži soft law language, niti jezik deklaracije kao političkoga akta, a niti proklamaciju općih vrijednosti i želja, tada treba vidjeti koje opcije stoje na raspolaganju subjektima međunarodnoga prava.

Republika Srbija se, ukoliko doista nije poznavala unutarnje propise druge države, njezina susjeda, može pozivati da je dovedena u zabludu. U opravdanu ili neopravdanu – ovisi o činjenici je li mogla znati da entitet o svemu tome mora prethodno informirati državna tijela vlasti. Radi li se o opravdanoj zabludi ili o prekoračenju ovlaštenja pregovarača na strani federalne jedinice kao relativnih uzroka ništavosti međunarodnoga ugovora – ovisi o temeljitim provjerama svih činjenica. Potrebno je imati na umu da relativni uzroci ništavosti nekoga međunarodnoga pravnoga posla (kakav je ugovor) ne mogu dovesti do automatskoga prestanka ugovora – prigovori se moraju istaknuti, jer ukoliko se ne podnesu, smatra se da ugovorne strane in concreto, ali i država BiH, daju svoj prešutni pristanak na primjenu datoga ugovora.

Republika Srbija se nadalje može pozivati, glede svojega opravdanja, na to da ne postoji općenita pravna obaveza država da se informiraju o zakonodavnim i ustavnim mjerama drugih država koje jesu ili mogu biti od važnosti za njihove međunarodne odnose – stajalište koje je izneseno još u presudi Međunarodnoga suda 2002. (predmet između Kameruna i Nigerije o kopnenom i morskom razgraničenju). Međutim, ono što će Republika Srbija vjerovatno javno obznaniti je ili da se uopće ne radi o ugovoru koji bi predviđao prava i obaveze za njegove stranke, ili da je s Republikom Srpskom sklopila neklasični ugovor. Slijedom logičkih postavki neklasični ugovori impliciraju postojanje onih klasičnih. U čemu je razlika?

Također, što ako je Republika Srbija imala sva nužna znanja i, pored svega, ušla u međunarodni ugovorni odnos s bosanskohercegovačkim entitetom? U tome slučaju ova se država ne može pozivati niti na jedno opravdanje svoga akta – učinila je povredu međunarodnoga prava.

S druge strane, važnije je postaviti pitanje kakvo je stajalište službenoga Sarajeva? Ukoliko je interes razvrgnuti ovo ugovaranje otuda Bosna i Hercegovina valja istaknuti pisani prigovor službenome Beogradu i notificirati mu stajalište države. Ukoliko Bosna i Hercegovina ne uputi diplomatsku notu svome istočnome susjedu, smatraće se da je, kako smo već naveli, izrazila svoj pristanak na sklopljeni međunarodni ugovor između njezina entiteta i treće države. Uostalome, samo s takvim notificiranjem ovaj međunarodni sporazum neće polučiti pravni učinak i, kao takav, neće moći proizvoditi međunarodnopravne posljedice.

Naposljetku, „zajedničke“ izjave ili protokoli o suradnji mogu biti vrsta međunarodnih ugovora, i to onih javnopravnih. Radi se, najčešće, o dvostranim ugovorima, koji predstavljaju izvor prava i dužnosti za strane ugovornice. Također, značajno je da države najčešće pristaju da budu vezane dvostranim ugovorom ratifikacijom, odnosno razmjenom isprava o učinjenoj ratifikaciji. Hoće li stoga u konkretnome slučaju svojevrsno potvrđivanje takvoga ugovora biti učinjeno u Narodnoj skupštini Republike Srpske ili su se strane ugovornice sporazumjele da će biti obavezane tim ugovorom činom njegova potpisivanja?

Napokon, radi li se ovdje o političkome (džentlmenskome) sporazumu koji se sklapa s namjerom da strane ugovornice obaveže samo moralno ili politički, ali ne i pravno? Ili je, pak, riječ o ugovoru kojim se samo ugovara zaključenje nekoga drugoga ugovora? No, da bi došli do određene spoznaje, a za svrhe davanja cjelishodnoga odgovora da li konkretni akt uopće pravno obavezuje, trebalo bi izvršiti temeljitu analizu njegova teksta i prostudirati sve okolnosti njegova sklapanja. Ako je iz odredaba zajedničke Izjave vidljivo da strane preuzimaju precizna prava i obaveze, tj. dužnosti, te da ugovor ne sadrži samo puku želju ili program buduće suradnje, te, kako tvrdi V. Đ. Degan (Međunarodno pravo, 2011, 121) ako zbog neizvršenja ili povrede obaveza jedne stranke može nastupiti materijalna šteta za onu drugu, takvi se ugovori ne mogu smatrati pravno neobavezujućima! Sasvim ih je ispravno razumjeti ugovorima-pogodbama.

Reklama